■熊丙奇

今年8月底获通过的《刑法修正案（九）》于11月1日起正式实施。此次修正案明确规定：“在法律规定的国家考试中，组织作弊的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金”。与此同时，提供作弊器材，非法出售考试试题、答案，替考等作弊行为，也都入刑，依照刑法规定进行处罚。

笔者注意到，在《刑法修正案（九）》通过后，此前呼吁出台《考试法》的声音变弱了。道理很简单，由于《刑法》已经明确考试作弊入刑，很多人觉得再出台《考试法》似乎不必要了。其实这是对《考试法》作用与《刑法》功能的误解。修订《刑法》是解决考试作弊入刑的问题，出台《考试法》的重点则是理清政府、考试评价组织者、考试参与者、考试评价使用者的权责关系。

长期以来，由于考试作弊猖獗，而处理考试作弊面临缺乏明确法律依据的尬尴，舆论一直呼吁出台《考试法》，很多人也把出台《考试法》的重点集中在打击考试作弊上。按这种思路，现在《刑法》已将考试作弊入刑，也就不需要专门的《考试法》了。但仔细分析，这种呼吁感性有余、理性不足。依照我国的法律体系，出台一部《考试法》是不可能将考试作弊入刑的。即使出台《考试法》，并在这部法律中明确考试作弊行为严重，触犯刑法的将依法追究刑事责任，也需要先修订《刑法》，将考试作弊入罪。

因此，出台《考试法》的重点从来就不应该是治理考试作弊（这只是其中很少部分内容，严厉打击考试作弊，这是修正《刑法》才能做到的事），而是推进考试评价改革，把考试组织、评价、使用，纳入法律框架治理，从而改变目前由行政部门出台规定，由行政部门主导考试组织和评价，使考试评价质量和服务水平不高的现状。更重要的是，要通过《考试法》明确公民的公平考试权利，给令社会困惑的异地高考、高考移民等问题一个明确的说法。

从去年起，我国开始推进高考改革，希望以此能让基础教育摆脱应试教育、促进高校科学选才和高考公平。但值得注意的是，这种高考改革没有通过立法路径，仍旧是行政发文启动改革，这让改革缺乏足够的法律效力。在日前教育部召开的深化考试招生制度改革工作推进会上，有关负责人指出，一些地方对当前考试招生制度改革与党中央、国务院的要求相比还有差距，主要表现为一些地方和学校对改革重要性的认识还不够到位，推动改革的措施还不够到位，加强条件保障工作力度还不够到位，多样化科学选才的改革还不够到位。这反映出行政推动改革的弊端，即需要依靠行政自觉来保障改革的效果，而不是将改革作为政府部门的基本职责。

出台《考试法》就应该解决这些问题，包括明确考试改革的程序，以及按照招考分离的改革要求，界定政府、考试组织机构、招录机构以及考生的权责，以此落实考试社会化改革、学校自主招生权、用人单位人事权、考生平等的考试权利。换言之，《考试法》是一部明确考试权力和权利的法律。处罚考试作弊当然是维护考试安全和公平的一部分，但保障考生的平等考试权，推进考试社会化，是和处罚考试作弊同等重要，甚至更为重要的考试议题。

必须意识到，在考试由行政部门垄断，缺乏市场竞争的情况下，考试组织者对考试安全、考试评价质量和服务是不会特别在意的，因为这不会影响考试的地位，其地位和权威性是行政赋予的。如果这种考试组织机制不变，即使是作弊入刑，也难以严厉治理——对于考试作弊问题，按理应在第一时间由司法机关介入调查，根据独立调查结果，依法追究责任。但依照目前的考试组织机制，很可能先由考试组织机构组织调查，然后再根据其调查结果，将涉嫌犯罪的移送司法机关。一些涉嫌犯罪的考试机构内部人员，因这种内部调查就很可能逃脱惩罚。事实上，这也是近年来考试作弊被轻描淡写处理的重要原因。因此，改变考试由行政部门垄断的现状就显得尤为重要了。

（作者系21世纪教育研究院副院长）