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如果有哪级政府没有让市场更好发挥作用，这本身就是政府没有更好发挥作用的主要问题。国家决策部门工作的关键是让民办学校有更加宽松的环境，能够自由竞争。

■本报记者 陈彬

“要构建非营利性和营利性民办学校分类管理、差别化扶持的政策体系……对民办教育实行‘分类管理，差别化扶持’更有利于满足教育的公益性属性和多样化需求。”这句话是教育部副部长鲁昕不久前在参加一次会议时发出的声音。

两个月以前，在教育部于2月发布的2015年工作要点中，“研究制订民办学校分类管理配套政策”成为了今年的工作重点。而年初，国务院常务会议讨论通过部分教育法律修正案草案，明确对民办学校实行分类管理，允许兴办营利性民办学校。

短短几个月时间里，对民办学校的“分类管理”成为教育主管部门屡次提及的一个话题，似乎在未来几年，一场对民办教育分类管理的改革已经不可避免。那么，这场关乎民办高校生存与发展的改革是否适逢其时？

结婚后不该“住在一起”？

事实上，对民办学校的分类管理并不是一个新的话题。早在新世纪初，就有有识之士提出过“必须尽快把民办教育机构区分为营利教育机构和非营利教育机构”的问题；而在2011年颁布的《中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中，“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”的提出，显示政府的态度已经明确。

对于此举的原因，全国政协委员、吉林华侨外国语学院院长秦和在一次两会提案中的一段表述或许可以解释。她提到：“目前国内民办高校形态多样，举办者的办学目的、价值选择多样，很难由国家统一出台政策。解决这些问题，从根本上讲，必须将民办高校区分为营利性和非营利性，实行分类管理。”

而在接受《中国科学报》记者采访时，中国民办教育研究院副院长、北京吉利大学教育研究所名誉所长蒋国华也表示，在改革开放之前，当社会民间资本没有进入教育领域时，教育界根本就没有“营利”与“非营利”之说；只有当民间资本大举进入后，对教育投入的构成也随之产生变化，对民办高等教育实行分类管理也就成为了必然。

“在市场经济发达国家对私立学校实行分类管理已是一种惯例。我们讨论对民办高校是否应该分类，就像讨论结婚之后该不该住在一起一样，根本没有意义。”蒋国华说，以美国为例，该国对于私立高校就是采取营利性和非营利性区别对待的政策，也取得了很好的效果。“市场经济以后，市场产权复杂化了以后，拥有产权人的目标也有所不同，社会规范也就应该产生一些变化。”

然而，事情似乎并没有看上去那么简单。

几年前，就在《中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布后不久，上海建桥学院民办高等教育研究所联合其他协会，向部分民办学校举办者就分类管理的态度进行问卷调查和访谈。调查显示，只有近20%的被访者认为现在对民办学校进行分类管理是有必要的，有近80%的被访者“不赞成”分类，认为“时机不成熟”。几乎相同的数据也曾出现在2009年。当时，也曾有约八成的民办教育举办者不赞成分类。

一方说是顺应时代的调整，一方却是明确无误的反对。难道结婚之后，真的不该“住在一起”吗？

选还是不选

必须承认，与国外相比，我国民办教育的生长环境有很大不同，这也导致了国际通行的一些政策在我国存在“水土不服”的问题。

“比如，我国现有民办学校基本上属于‘投资’办学而非‘捐资’办学。”在接受媒体采访时，浙江省民办教育协会前会长黄新茂曾表示，这与西方国家私立学校的发展是完全不同的路径，国外的私立学校主要以教会、财团、基金会和个人捐资办学为主导，从某种角度上讲，本质是“非营利性”的。

两年前的一项调查也印证了黄新茂的这一观点，在接受调查的民办教育举办者中，仅有不到10%的举办者在投资之初，没有自己的利益诉求。

然而，在民办教育举办者存在营利目的的背景下，国内主流民意乃至于政府观点却都认为办教育不能“挂羊头卖狗肉”——教育就是公益性的，公益性就不能营利。

“正是在这样的背景下，如果没有配套或辅助措施，简单地划分非营利性和营利性，很容易出乱子。”浙江大学民办教育研究中心主任吴华说。

事实上，在吴华看来，目前导致政府对民办教育，尤其是民办高等教育划分产生如此大争议的最重要因素，其实并不是“是不是该划分”这样一个简单问题，而是在此背后的更深层次问题——该如何划分“营利性”和“非营利性”。

据了解，根据目前拟议中的相关政策的规定，非营利性民办学校与营利性民办学校的划分标准为：非营利性民办学校的举办者不取得办学收益，办学结余继续投入教育，形成的资产归学校法人所有。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，办学结余依据国家有关规定进行分配，形成的资产归举办者所有，学校自主运营、自负盈亏。

“之前曾经形成过四种不同的划分标准，最终政府却选择了其中最不利于吸引民间投资的那种。”吴华说，在这种模式下，选择“非营利”，不但要放弃“合理回报”，还要放弃学校资产所有权，这是举办方难以接受的；选择“营利”，则意味着有可能被当成公司对待，从而得不到民办教育政策优惠，这对于举办者同样无法接受。

依然是上文提及的那次调查中，当被问及如果强制推行分类管理学校该如何选择时，民办教育发达的广东地区有35.71%的人选择“退出教育领域”。

对民办学校举办者来说，选还是不选，成了一个难题。

如何定性“非营利”

虽然相关部门对“营利性学校”和“非营利性学校”作了区分，但在蒋国华看来，这样的区分“并不合法”。原因很简单——我国根本没有相关法律。这也是在蒋国华眼中，目前民办高校分类管理工作中最重要的阻碍因素之一。

据介绍，目前在我国的法律体系中，涉及非营利组织判定标准的有两个法律，一是财政部制定的《民间非营利性组织会计制度》，其中提到了成立非营利组织需要满足什么条件；二是《企业所得税法》。相对而言，前者属于部门规章；后者则属于一级法律。相比之下，部门规章没有对公民基本权利和非国有资产的征收作出法律规定的权力；《企业所得税法》虽然“够格”，但其并不是专门针对非营利组织的。

“如果依然以婚姻举例，当我们没有《婚姻法》时，所谓的‘结婚’也就无从谈起。现在，我们连什么是‘非营利机构’都没有一个明确的法律界定，就在谈‘营利性’和‘非营利性’的区别，自然会出现很多问题。”蒋国华说。

他表示，我们应该有一个在国家层面，由全国人大制定的专门法律，并作为上位法，将其移植到《民办教育法》等相关法律中。而通过这样的法律明确，就可以解决民办教育举办者和投资人最为关心的一个问题——民办教育的产权归属问题。对于这一问题，陕西某民办高校副院长习权（化名）表示，目前我国对于民办教育的产权归属划分的确存在模糊之处。“民办学校在存续期，其产权自然是归学校的。”他说，但大家的分歧是，当学校倒闭时，怎样进行财产的分割。在安置学生、补发教师工资、偿还欠债之后，对于所剩结余，目前国家只是模糊地表示要“按有关法律法规执行”，但具体的法律在哪儿，并不明确。

“民办学校的产权归属目前处于一种不确定的状态，需要通过法律手段进行明确。”习权说。

赚不赚钱很重要吗

早在2012年，针对民办教育分类管理的问题，吴华就曾写过一篇文章。在文章的最后，吴华写了这样一段话：无论最终选择什么方案，保护学生和教师的合法权益应成为改革的基本出发点和取得最大共识与妥协的观念基础，违背了这个基点的改革，其正义性值得怀疑。

直到现在，吴华依然这样认为。

“我觉得政府没必要老是盯着民办教育是否‘赚钱’，而是应该保障每个学生的权利。”在吴华看来，目前扶植民办教育最可行的方案不是“分类管理”，而是对民办高校提供以教育券形式的资助。至于所谓的“营利”问题，他的解决方案很简单：“如果有个人的利益分享，就缴个人所得税，这是最简单、最有效的办法。”

吴华表示，如果我们能更加充分地利用市场机制，让民办高校自由发展，营利与否其实完全可以通过市场竞争解决。“如果你办得好，你的收费就高，利润空间就大。于是，其他学校就会挤进来，这就必然导致价格上的调节。”

“这样的话，所有的学校都会进入一种良性的质量竞争状态，在这种状态下，举办者即使增加了学校收入，不见得就会将其变为个人资产。”吴华说，反观现在，“财政部、税务部等有些太关注举办者是不是发财了，这是非常不好的想法。”

对于这一观点，习权也表示了赞同。

“目前我国的教育发展远远没有到饱和的状态，因此，如何吸引民间资金，发展包括高等教育在内的各种教育形式，仍然要放在工作的第一位。我们的规范应该是为发展而服务，而不是把规范放在一个独立的位置上。”习权说。

十八届三中全会公告中提出，“要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。对此，吴华表示，很多人存在一种思路上的误区，即希望政府能扮演弥补市场失灵的角色，不能单纯发挥市场作用。

“这种认识其实有很大偏差，”他说，如果有哪级政府没有让市场更好发挥作用，这本身就是政府没有更好发挥作用的主要问题。“国家决策部门工作的关键是让民办学校有更加宽松的环境，能够自由竞争，而不是对其作过度的管理和束缚。从这个角度上说，如何看待‘营利’与‘非营利’之间的差别，还真的需要好好考虑。”