根据一系列条约成立的欧盟是一个超国家组织。作为独立的法人，以欧盟理事会、欧盟议会和欧盟委员会为代表的欧盟在条约授权的范围内具有立法权限，其主要的法律手段包括法规(regulation)、指令(directive)、决定(decision)，他们的区别主要在于法律效力。其中，法规具有普遍效力，它可以全面且直接适用于所有成员国。指令也具有约束性，要求成员国必须实现法律规定的目的，但是如何实现这一立法目的则由成员国自行选择形式和方式。决定只对特定人的具有约束性。

欧盟对于食品规制的最初权限主要是落实确保粮食安全的共同农业政策和建立保障食品自由流通的共同市场。为此，欧盟层面制定了一系列的指令，意在协调各成员国的食品规制。然而，随着20世纪80年代食品安全问题的多发，尤其是疯牛病，以确保公众健康为目的的食品安全规制日益受到重视。有鉴于此，1992年修订后的《欧盟条约》赋予了欧盟规制食品安全的权限，以便确保公众健康和保护消费者。

欧盟的食品安全立法演变

当今的欧盟，就严格监管食品安全、实现较高的公众健康和消费者利益保护水平方面享有盛誉。然而，这些成就也不是一蹴而就的。在疯牛病危机之前，有关食品安全保障的规则也是以头痛医头、脚痛医脚的问题导向方式确立的或者通过欧洲法院的判例确定。在2007年发布的《欧盟食品安全50年》一书中，每十年，对于食品规制尤其是食品安全规制，既有变化又有新的挑战。根据书中所述，食品领域在这50年里的发展既有积极的一面也有不利的一面。就积极意义来说，持续的经济发展丰富了食品的消费。但是，消费者时不时地被食品安全事故所困扰。

概括来说，20世纪50年代，对于刚成立的欧盟来说，其着眼点主要是确保充足的食品供应以及建立共同市场从而确保食品的自由流通。就食品安全而言，当时的主要问题是动物健康。因此，欧盟层面开展了兽医检查立法，意图通过控制动物性疾病确保动物健康以及动物产品的安全。20世纪60年代，随着食品供应链的延伸和复杂化，微生物污染食品的可能性也随之增多，以至于食品卫生问题备受关注，尤其是食品中毒。为了应对这一问题，欧盟在1964年针对鲜肉制定了第一条卫生指令。此后，卫生指令的覆盖范围又扩展至了其他食品产品，如禽肉类、蛋产品等。尽管这些卫生指令的适用对于确保食品卫生非常重要，但是这种应对式的立法方式不足以确保日益增多的食品安全问题。有鉴于此，2004年对卫生立法进行了彻底的改革，制定了“卫生法规”，通过替代纷繁复杂的各类卫生指令，一个协调、简化和全面的卫生规则得以实现。

20世纪70年代，食品消费因为技术和食品贸易而有了长足发展。然而，结果是其既给消费者带来了便利也同时带来了新的困扰。例如，大量化学物质被用于生产食品，为此，成员国采取了诸多措施，如针对一些农药残留规定最大的限量值。可是成员国内部落实的不同措施对食品在欧盟内部的自由流通构成了贸易壁垒。而就食品贸易而言，为了便于食品的流通，欧盟最初是制定了针对食品成分组成的指令，而为了确保食品的自由流通，第戎案件的判例确定了互相认可原则。此外，对于进口食品，1979年建立了食品快速预警机制，其为主管成员国的信息分享提供了有效平台，包括某一食品具有健康风险时的信息告知以及针对确保食品安全措施的经验交流。

20世纪80年代，食品安全问题的持续出现使得食品安全替代了长久存在的粮食安全问题。最终于1996年爆发的疯牛病危机无疑成为了欧盟食品安全监管史上的一个沉重教训。为了重新获得消费者对于食品行业和官方控制的信心，欧盟对食品安全监管体系进行了彻底的改革，包括制定一部基本的食品法，即2002年的《通用食品法》。

尽管上述问题导向的立法也为确保食品安全做出了贡献。但是，疯牛病危机的爆发无疑说明了上述这一立法模式的不足之处。作为回应，欧盟对食品安全立法进行了改革，并通过2002年实施的《通用食品法》这一法规重塑了欧盟的食品安全监管制度。值得指出的是，通过法规的模式，《通用食品法》在成员国的实施具有完整性和直接性，而且，这样的立法模式也有利于增进立法的透明度，避免法律转换中的迟疑或不正确，因此有利于提高欧盟内部食品安全规制的一致性。换而言之，所有的欧盟成员国都要遵守这一基本法的规定。

作为一部基本法，这部法律包括以下特征。第一，在层级化的食品安全法律体系中，《通用食品法》扮演着“宪法”的角色。作为法律体系的基础，其针对风险预防、信息、进出口的基本义务、追溯的基本要求、食品从业者和主管部门的责任作出了规定。第二，这一新的食品法通过食品全程链的方式实现了从农场到餐桌的全程监管，包括初级阶段、生产、加工、流通环节以及出口。尽管食品的定义在欧盟法律中有所限制，但《通用食品法》同时包含了对饲料的规定，而这意味就动物源性食品而言，其安全保障真正从源头抓起。将饲料排除在食品的定义中但又将其置于食品法的规范中，其意义正如《通用食品法》所述，食品法定义的广泛性是为了通过全面和整合的方式确保食品安全。因此，就食品供应链而言，需要注意的就是在农场中确保食品安全的源头是动物饲料。第三，通过落实风险分析和风险预防原则，欧盟从风险规制的角度入手对食品安全实施监管。作为先锋，欧盟的诸多经验值得借鉴。例如，其独特之处就在于通过成立欧盟食品安全局，实现了风险评估和风险管理的分离。

随着《通用食品法》的实施，欧盟还运用了横向方式完善食品安全法律体系，而这意味着协调那些针对所有食品的规则，从而确保公众健康或保护消费者利益。就横向立法，卫生法规的改革最能说明从纵向立法向横向立法转变的优势。最早于20世纪60年代开始，多个不同指令间的不一致性就给执法造成了困难。此外，随着发展，食品卫生问题不再局限于工厂的卫生环境，而主要是指微生物的污染。有鉴于此，新制定的食品卫生法规推动了通过落实危害分析和关键控制点体系确保以风险预防为基础的规制。

当横向立法是针对所有食品制定规则时，所谓的纵向立法则是针对某一类食品的具体规定。最好的例子就是针对不同食品制定的成分立法。尽管这样的立法缺乏灵活性，但是这一方式的运用也有其必要性。例如，鉴于疯牛病危机的教训，欧盟针对牛的识别和其肉类产品的标识制定了新的规定。此外，欧盟还特定针对动物源性食品做出了规定。例如，在一般食品卫生和官方控制的法规之上，又有针对动物源性食品的食品卫生和官方控制的法规。

此外，一并使用横向和纵向立法手段也有利于在制定基本规则的同时进一步细化一些具体规则。例如，一些事项对于确保食品安全而言是基本的，但是这些事项也可以进一步细化。如针对食品添加剂的规则就是采用了“横向与纵向并用的立法模式”。就横向立法而言，针对食品添加剂也制定了经协调的横向的基本法规。在此之下，纵向法规包括针对着色剂、甜味剂等的细化规定，包括它们的许可名录和使用条件。

单一机构为基础的风险分析体系

在成为食品法的一项法律原则之前，欧盟已经逐步地在其决策中运用科学，从而为决策提供科学依据。就食品领域中的科学作用而言，早在20世纪70年代就在涉及食品安全的问题中运用科学建议。然而，食品安全问题的爆发，尤其是疯牛病危机，使得欧盟意识到应该有序地应用风险分析这一结构化的决策体系，尤其是确保风险评估的独立性。因此，当1997年对负责消费者保护的第XXIV总局(现称为SANCO总局)进行重组时，一并对其管辖范围内的科学委员会进行了重置。随后，2002年的《通用食品法》进一步规定成立欧盟食品安全局，这一部门是针对风险评估以及构建风险分析框架而设立的。

就风险评估而言，欧盟食品安全局成立的目的是为了共同体就直接或间接影响食品和饲料安全的立法和政策提供科学建议以及科学技术支持。由于欧盟食品安全局具有独立的法人人格，其成立对于风险评估的运用具有深远的影响。就其组织结构而言，欧盟食品安全局主要有三个职能部门：行政方面，由负责决策的管理委员会和负责日常工作的执行主任构成；科学咨询方面，咨询论坛成立的目的在于通过欧盟食品安全局和其成员国的对应机构之间的交流促进科学合作；科学方面，多个常设科学小组在其职能范围内开展风险评估工作，而科学委员会则是负责总体协调以确保科学意见形成中的一致性。

对于工作程序，需要重点指出的是，欧盟对于风险评估和风险管理职能的设置是平行而非“风险管理模式”的隶属关系。也就是说，除了按照传统的程序进行风险分析，即根据风险管理者的要求由风险评估者对涉及的风险进行评估之外，风险评估者本身可以根据事先预设的程序就涉及的安全问题开展评估工作并自行将结果告知公众以及开展相关的交流。

就风险管理而言，食品供应链和动物健康常设委员会的成立取代了原先的食品常设委员会以及其他一些相关的委员会，如动物营养常设委员会，其作用是协助欧盟委员会针对食品供应链的各阶段设立食品安全保障措施。食品供应链和动物健康常设委员会由成员国的代表组成，为了处理所有相关的问题，其进一步根据以下主题分为了八个机构，分别针对《通用食品法》、食品供应链中的生物安全、食品供应链中的毒理安全、控制和进口条件、动物营养、转基因食品和饲料及环境风险、动物健康和动物福利、植物药。值得一提的是，作为规制委员会，其决策应该遵循规制程序。

鉴于整个风险分析的过程都应该开展风险交流，风险评估和风险管理环节都构建了交流机制。在风险评估阶段，上述提到的欧盟食品安全局与其成员国对应机构之间的咨询论坛就可以针对潜在风险进行信息搜集以及知识汇集。此外，欧盟食品安全局还在2005年建立了利益相关者咨询平台，从而便于向食品供应链中的各类利益相关者组织搜集建议。在风险管理中，欧盟委员会应针对食品安全、饲料安全、食品和饲料标识立法和说明等问题向新成立的食品供应链和动植物健康咨询小组进行咨询。该咨询小组的成员由来自于农业、食品行业、零售业、消费者等组织的利益相关者构成，是欧盟层面的咨询体系，其工作便利了欧盟委员会与相关组织就食品安全政策的咨询工作。

欧盟的多层官方控制体系

根据欧盟《官方控制法规》，官方控制是指主管部门为核查食品法及动物卫生和动物福利规定合规情况而实施的任何形式的监管活动。对于确保食品安全，不同的利益相关者都有着各自的职责，包括食品从业者、国家主管部门和欧盟委员会。因此，他们的相互合作构成了欧盟多层级的控制体系。相对于食品从业者根据相关的卫生法规通过落实危害分析和关键控制点体系实施的自我规制，官方控制包含了两个层级，包括第一层级由国家主管部门开展的官方控制，其目的是确保食品从业者符合食品法律的要求，如卫生规则。第二个层级是由欧盟开展的官方控制，其目的是对国家的官方控制开展审计，从而确保后者确实在其国家范围内履行欧盟的法规、指令。值得一提的是，尽管欧盟的官方控制中的层级关系是纵向安排，但是欧盟设立的主管部门——食品和兽药办公室(Food and Veterinary Office，FVO)并不是控制者而是审计者。因此，欧盟的食品安全规则还是由成员国的主管部门执行，欧盟的角色仅仅只是监督前者的履行情况。为了确保独立性、客观性、等同性和有效性，欧盟委员会和成员国都改进了官方控制。

欧盟层面的机构重组

对于欧盟的机构，欧盟委员会负责日常的管理，包括落实欧盟政策、执行欧盟法律。

为了履行这一职责，其内部又设置了诸多被称为总局(Directorate-General，DG)的部门和服务机构分别负责不同的职能。一直以来，食品监管涉及多个目标，包括共同农业政策、内部市场建设和公众健康保护。因此，第三行业总局、第五健康总局、第六农业总局和第二十四消费者保护总局都涉及食品监管的职能。比较而言，第三总局和第六总局在食品领域内非常强势，而第二十四总局则较为弱势，其结果就是欧盟在执行相关政策和法律时以经济发展为优先目标。然而，疯牛病危机的爆发反映出了这一组织结构在安全保障方面存在的问题，即部门之间的责任推诿和无法开展联合行动。为了解决这一问题，欧盟决定将公众健康保护相关的权能整合在一个独立的监管机构内，为此，第二十四总局进行了重组并由其单独负责消费者保护的事宜。

就内部的机构设置来说，所有与食品安全相关的职能都整合到了第二十四总局。由于其他的总局，包括第三总局和第六总局都在职能的履行中涉及经济利益，因此，第二十四总局的整合有利于通过欧盟的单一机构负责食品安全，从而避免利益冲突。在这个方面，原本由农业总司负责的欧盟兽药和植物卫生检疫和控制办公室也划分到了第二十四总局，并由其负责在成员国和第三国开展工厂内的检查。目前，该机构已经更名为食品和兽药办公室。此外，第二十四总局也更名为消费者政策和消费者健康保护总局，其主要工作包括确保欧盟内销售的食品和消费产品符合安全标准，欧盟内部市场的运作使消费者从中收益以及欧盟努力致力于提升和保护公民健康。

作为开展官方控制的主管部门，欧盟食品和兽药办公室通过审计、检查以及相关的活动执行以下任务，包括欧盟内以及向欧盟出口的第三国对欧盟食品安全和质量、动物健康和福利以及植物健康法律的遵守情况，协助发展欧盟政策和有效的针对食品安全、动物健康和福利以及植物健康控制体系、告知利益相关者审计和检查的结果。随着欧盟《官方控制法规》的执行，控制体系的框架已经建立健全。然而，值得一提的是，欧盟的食品和兽药办公室并不是一个规制机构，因为其并不直接执行欧盟有关食品安全的法律要求而是对成员国的执行情况进行审计。

对于食品安全相关决策，食品供应链和动物健康常设委员会起着关键的作用，并协助欧盟委员会的相关工作。其成员由成员国的代表以及欧盟委员会的代表构成，根据欧盟的委员会体系，该委员会是一个规制性的委员会，这意味着在欧盟范围内执行相关措施时他们具有监管责任。然而，疯牛病的报告指出，政府机构管理无效的一个问题就是欧盟的委员会体系缺乏透明性，因此无法在理事会、欧盟委员会和相关常设委员会之间进行有效的责任分配。有鉴于此，食品供应链和动物健康常设委员会在重组后，取代了原先的食品常设委员会和其他相关的一些常设委员会，其目的就是它能够以更为简单、告知性的规制程序履行其执行权力。

成员国层面的官方控制

在吸取疯牛病危机的教训后，许多成员国都重新整改了他们的控制体系，以便强化食品安全的保障工作。尽管《通用食品法》对此做出了基本规定，但是成员国依旧有权组织自己的控制体系，包括针对违法行为的处罚力度，但前提是这些处罚应该是有效、适宜和劝告性的，且能执行食品法律的规定以及监督和确保食品供应中的从业者符合相关规定。

为了开展官方控制，控制体系的一个环节就是设立主管部门。由于政治体系和法律体系的差异，成员国的组织安排也有不同。有的成员国是采用单一体系的，也有成员国是采用多部门体系。

作为实行单一机构规制食品安全的典型，爱尔兰食品安全局成立于1998年，作为一个独立的机构，其目的在于确保在爱尔兰生产、流通和销售的食品符合最高的食品安全标准以及食品安全相关立法的要求。比较而言，这是一个规制机构，其可以开展官方控制，并支持农业部和卫生部有关食品政策和立法的工作。在与农业部的配合下，由其制定了现行的跨年国家控制计划，时间从2012年1月1日-2016年12月31日。相应的，爱尔兰食品安全局作为主管部门全权负责食品法在爱尔兰的执行。为此，它可以和官方机构签订合同，监督他们的工作并向主管部门报告。

同样的，法国也设立了独立的机构——国家食品、环境和工作安全局，来负责食品安全的风险评估。作为一个科学机构，其成立的目的在于确保风险评估和风险管理的分离。

就风险管理来说，法国的模式是多部门体系。其中，农业部下面的食品总局负责食品的安全和质量、动物的健康和福利以及植物的保护和健康。作为官方控制的执行手段，食品总局针对食品污染执行多项监测和控制计划，并对所有食品供应链体系中的场所开展控制。

此外，竞争、消费和反欺诈总局也对其他食品和流通及消费环境开展官方控制，以及健康总局负责饮用水的质量控制。

有关官方控制的协调框架

尽管各成员国对官方控制的组织安排都不尽相同，但还是通过一些基本规则的设定对成员国的官方控制进行了协调，从而确保主管部门的设置可以避免利益冲突，在实验室、有经验的工作人员、适宜的器材、足够的法律权限、控制计划和食品从业人员的合作下开展有效和适宜的官方控制。

此外，为了协调欧盟的官方控制，有关食品安全的白皮书建议通过以下三方面的安排改善欧盟层面的执行情况。第一个方面是在欧盟层面设定执行标准，由成员国的主管部门执行。而这些标准是食品和兽药办公室在对成员国开展审计时的参照标准，从而确保审计工作的一致性和完整性。第二个方面是制定欧盟的控制指导。这些指导可以促进现有成员国的战略，明确风险预防的优先目的和最为有效的控制程序。欧盟战略应该以全面、整合的方式实施这些控制。而这些指南也为制定执行记录系统、控制行动结果以及设定表现参数提供意见。第三个方面是发展和实施控制体系时促进行政合作，包括成员国之间通过整合和执行现有法律框架的互相协助。此外，上述合作也包括诸如培训、信息交流、长期战略考量等方式。

作者： 中国人民大学法学院博士后 孙娟娟（原标题：欧盟的食品安全规制概况）