孙宪忠

当前，我国科研机构和高校普遍存在科研工作时间紧任务重、科研经费无法正常使用和正常报销，尤其是项目主持人和主要承担人不能从科研经费中支取劳动报酬等问题。这些问题严重阻碍了科研人员积极性与创新力的提高，也致使国家研究投入并未物尽其用。针对这种情况，中央也在探索办法，李克强总理强调，要实行符合智力劳动特点和规律的政策，不能简单套用针对行政人员的规定和经费管理办法，充分体现尊重知识、尊重人才的要求。只有使科研人员获得与贡献相匹配的待遇和尊严，创新旗帜才会高高扬起。

目前科研经费使用管理制度，对科研活动和科研人员“不友好”

我国科研经费使用管理制度，对于科研活动以及科研人员“不友好”这个缺陷，大体上有如下几点：

第一，对于科研经费的法律属性的定性不符合实际。目前的科研经费管理制度，不区分科研经费来源上的行政法律关系和民事法律关系，把国家项目(俗称“纵向课题”)和一般法人自然人的委托项目(俗称“横向课题”)混为一谈，统一纳入严格的行政管理渠道。实际上，横向课题的法律关系在本质上属于民法上的“承揽合同”，课题来源、成果的完成、费用支付完全采取市场方式，因此课题组干了多少事情，应该拿到多少报酬，报酬如何使用，都应该由项目委托方和课题组协议决定。因为这是一种典型的合同法律关系，政府只能建立规则予以引导，而不能将其纳入国家项目范畴予以强制管理。国际上都是这样处理的。唯独在我国，横向课题也被纳入严格的行政管理。

第二，不论是纵向课题还是横向课题的经费列支，都不许体现科研人员自己的劳动报酬，尤其是课题组负责人、主要研究人员的报酬。目前的经费管理制度仅仅许可劳务报酬一项列支项目预算总数的20%，而这些经费只能支付给课题组成员之外的科研辅助人员、其他临时劳动人员。课题组成员不能从课题经费中取得报酬。尤其是课题组负责人，虽然负责课题的总体设计并从事大量艰苦劳动，但是不得从中获得报酬。2014年本人建议对此情形改正，有关部门对此的回答是，我国科研人员基本上都是国家工作人员，他们已经获得了工资，因此不应该再从科研经费中获得报酬。这一说法没有说服力。原因很简单，纵向课题的承担，相当一部分不是科研人员的本职工作，科研人员的工资并不包括这一部分劳动的报酬。即使科研人员的工资中包括这些科研工作的任务，也应该考虑到科研劳动的高智性和创新性，不像行政事务劳动。而横向课题的经费，更与工资无关。

第三，科研经费管理制度没有明确课题组与项目委托单位之间的合同关系，即使一个科研项目是从“国家”申请而来的，项目的经费也不可以再作为国有资产对待。因为这些项目经费已经投放到课题组手中，课题组只要按时完成了科研任务，向委托单位提交了成果，而且成果也获得了委托单位的检验，那么，这些经费就应该留存在课题组手中，用作科研人员的劳动报酬，或者作为下一步科研活动的启动资金。当然，对于那些并未按时按质完成科研任务，而随意花费科研经费的情形，需要从财务制度完善的角度予以规范。

第四，科研经费报销制度限制过多、过于死板，不合情理之处非常严重。比如，社会科学调研项目，有很多采取了发放调查问卷的方式，发放和回收问卷时需要大量的小额现金支出，有些还是以口头采访的方式进行的，有时候还要吃住在农村，但是这些支出因为没有发票，就不能被列支为可以报销的项目支出。另外，学术会议邀请评审专家，也不可以发放符合市场劳务标准的报酬和交通费。这些都损害了实体研究工作的进行。

应以“科研友好型”作为基本理念，对科研活动友好、对科研人员友好

中央提出的“五大发展理念”，首先是“创新发展”。没有科研活动，哪里来的创新？没有科研人员，哪里来的科研活动？我们首先应以“科研友好型”作为基本理念，建立对科研活动友好、对科研人员友好的科研经费使用制度。

第一，必须分清科研经费上的行政法律关系和民事法律关系，把科研人员对于国家所负的责任和对于一般项目委托人所负的责任严格分开。简而言之，就是要把纵向课题和横向课题的经费使用管理制度完全区分开。要尊重科研经费在法律关系上的基本规则，区分科研项目的两种不同性质的类型，不可以在科研经费管理方面全部套用行政管理的规则。

第二，按照科学技术是第一生产力的精神，按照中央“五大发展理念”的精神，促进科研活动，保护科研人员。科研活动是我们建立创新型国家的核心环节。科研活动在任何时候和任何情形下都是以科研人员的劳动作为核心来展开的。科研劳动是独特的创新性劳动类型，它应该得到我国社会足够的尊重和保护。科研经费使用制度，应该按照中央创新发展理念的要求建立并予以实施。

完善科研人员收入分配制度，让科研人员获得与贡献相匹配的待遇和尊严

应该解决的具体问题和解决的方法：

第一，对于科研经费使用制度方面法律关系不清晰的问题，应把全部横向课题纳入民法上的承揽合同范畴，用发包人和承包人之间的法律关系规则规范当事人之间的权利义务。因为承揽合同常常被用来承包工程或者工作，因此合同的双方当事人也常常被称为发包人和承包人，发包人向承包人委托完成指定的工作，并向其支付工作的报酬。承包人必须按时按质完成指定的工作，并且在工作物检验合格、发包人受领全部工作成果之后，并享有要求发包人支付报酬的权利。当然，在承包的工作开始之时，承包人也可以要求发包人支付基本费用。在我国，横向课题基本上是依据承揽合同的规则订立的，当事人享有的权利和承担的义务，也完全符合承揽合同的要件。

在国际上，依据承揽合同的法律关系来规制横向课题经费使用的情形比较普遍。除一般的社会法人和自然人之外，课题组也可以以这种方式接受政府的委托课题。比如，美国著名的智库兰德公司，就经常依据这种方式承担美国政府的重大决策课题研究。本人留学德国时所在的汉堡“马克斯-普朗克外国与国际私法研究所”中，有相当一部分学者其实是“报告撰写人”，他们承担的基本工作就是接受政府或者公司的委托，就外国或者国际私法中的制度建设向委托人提交研究报告。研究所只是提供必要的图书和办公室以及基本工资费用，他们的主要报酬是委托人支付的项目费。这种情形非常值得我们借鉴。

第二，不论是横向课题还是纵向课题，项目经费不许可科研人员取得报酬的规定都是不合理的。应该及时修改相关规则，许可科研人员取得自己的劳动报酬。

众所周知，科研劳动是智力密集型的劳动，科研人员普遍存在着过劳、早衰的情形。在我国，广大科研人员为科技进步和国家建设作出了重要贡献，在科研活动中付出了大量心血和汗水，每时每刻都在贡献着自己的智慧，如果科研经费不包括科研人员的劳动报酬，于情于理，有点说不过去。当然，在承认科研人员劳动报酬的同时，应当建立科研经费使用的管理和监督制度，促进科研经费使用的规范化。

第三，尽快缓解当前科研经费预算过于死板、尽快解决科研经费报销困难方面的问题，让目前已经立项的资金能够尽快得以使用，发挥其应有的效益。同时，在现行制度框架下，尽快解决科研人员经费使用失去自主权的现实问题。应该许可他们在科研经费的使用方面，比如劳务费支出方面的自主权。

（作者为中国社科院法学所研究员）（原标题：目前科研经费使用管理制度，对于科研活动和科研人员带有“不友好”缺陷—— 科研人员获得与贡献相匹配的尊严）