“三农”工作事关社会发展大局,正因为此,“中央一号文件”连续14年锁定“三农”工作。农业、农村、农民的发展,不仅是农村工作、经济工作的重要议题,也是法治领域的重要议题。做好“三农”工作,需要继续深化改革,而任何改革必须沿着法治轨道推进。从今天起,《法制日报》视点版推出“法治视角看‘三农’”系列报道,围绕社会关注度高的农药残留超标问题治理、农村土地流转、农村新风建设等问题,从法治视角进行透视分析,敬请关注。

□　本报记者 陈磊

□　本报实习生 陈佳韵

农药是重要的农业生产资料,对防病治虫、促进粮食和农业稳产高产至关重要。但农药的过量使用,会带来农产品农药残留超标、作物药害、环境污染等问题。

因此,对于农药,大家爱恨交加。

前不久发布的“中央一号文件”对此着墨颇多,不但将“实施农药零增长行动”写入文件,还提出“推广高效低毒低残留农药”,甚至为农药残留标准制定提出具体要求,“到2020年农兽药残留限量指标基本与国际食品法典标准接轨”。

随后,国务院常务会议审议通过《农药管理条例(修订草案)》,明确要求严格全过程管理,将原由多部门负责的农药生产管理职责统一划归农业部门,对农药生产经营实行许可制,鼓励减少农药使用量,加强剧毒、高毒农药监管等。

接受《法制日报》记者采访的专家认为,依法对农药实行更加严格的管理,将有助于从源头上治理农药滥用现象和农药残留,提高农产品从农田到餐桌的安全性,保障“餐桌上的安全”。

去年农药使用量继续零增长

2016年,我国粮食总产量为61623.9万吨(12324.8亿斤),全国粮食播种面积113028.2千公顷(169542.3万亩)。

这是国家统计局2016年年底公布的全国粮食市场数据。

而“农药是重要的农业生产资料,对防病治虫、促进粮食和农业稳产高产至关重要。”农业部2015年发布的《到2020年农药使用量零增长行动方案》中称。

根据《农药管理条例》的规定,农药,是指用于预防、消灭或者控制危害农业、林业的病、虫、草和其他有害生物以及有目的地调节植物、昆虫生长的化学合成或者来源于生物、其他天然物质的一种物质或者几种物质的混合物及其制剂。

中国农业科学院植物保护研究所研究员曹坳程介绍,使用农药,每年可挽救至少30%的农作物损失。

《到2020年农药使用量零增长行动方案》披露,据统计,2012年至2014年,我国农作物病虫害防治农药年均使用量31.1万吨。

由于农药使用量较大,加之施药方法不够科学,带来生产成本增加、农药残留超标、作物药害、环境污染等问题。为了有效控制农药使用量,农业部制定并发布《到2020年农药使用量零增长行动方案》。

2015年7月召开的国务院常务会议将此目标上升到国务院层面,提出力争到2020年实现农药使用量零增长,提高农产品质量,为餐桌上的安全提供源头保障。

2016年12月,全国农业工作会议在北京召开,根据会议消息,2016年,我国“农药使用量继续零增长”。

接着,“农药零增长行动”被写入2017年“中央一号文件”。

2月5日,题为《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》的“中央一号文件”发布。

其中提出,“实施化肥农药零增长行动”,建立健全化肥农药行业生产监管及产品追溯系统,严格行业准入管理,以“全面提升农产品质量和食品安全水平”。

多款高毒农药品种退出市场

《到2020年农药使用量零增长行动方案》中也列明了使用农药的危害。

首先,防病治虫多依赖化学农药,容易造成病虫抗药性增强、防治效果下降,出现农药越打越多、病虫越防越难的问题。

其次,因防治不科学、使用不合理,容易造成部分产品农药残留超标,影响农产品质量安全。

最后,目前,我国农药平均利用率仅为35%,大部分农药通过径流、渗漏、飘移等流失,污染土壤、水环境,影响农田生态环境安全。

除了使用农药造成危害之外,高毒农药和农药残留是另外两种危害。

因此,我国在农药减量的同时,还在限制高毒农药的使用和制定新的农药残留标准。

在限制高毒农药方面,资料显示,2016年,农药行业的一大特点即是:多款高毒农药品种退出市场。

此前一年,全国人大常委会审议通过修订后的食品安全法,修订内容之一就是为剧毒、高毒农药的使用加了一道“紧箍咒”:禁止将剧毒、高毒农药用于蔬菜、瓜果、茶叶和中草药材等国家规定的农作物。

2016年6月14日,国内最后一个农用硫酸链霉素登记证件到期,不再续展,意味着具有高毒性的农用硫酸链霉素正式退出细菌性防治药剂舞台。

半个月后,农业部发布公告,停止百草枯水剂在国内销售和使用。作为国内第二大除草剂,百草枯物美价廉。但百草枯有一个致命的缺点,就是人一旦误服,容易致命。

当年年底,毒死蜱和三唑磷在蔬菜上禁止使用。三唑磷和毒死蜱均属有机磷类杀虫剂,毒性较高,曾经是蔬菜上防治豆角螟、菜青虫、小菜蛾、斜纹夜蛾等虫害的主要品种。

据农业部相关负责人介绍,近年来,我国已禁用了30多种高毒、高风险农药。

在农药残留标准方面,2016年12月,国家卫计委、农业部、食品药品监督管理总局联合发布《食品安全国家标准食品中农药最大残留限量》食品安全国家标准。

资料显示,这一农药残留新国标,规定了433种农药在13大类农产品中4140个残留限量,基本涵盖了我国已批准使用的常用农药和居民日常消费的主要农产品。

与此同时,农药管理领域的法律制度也在随之更新。

为了对“餐桌上的安全”提供法治保障,2017年2月8日,国务院召开常务会议,审议通过了《农药管理条例(修订草案)》。

中国人民大学农业与农村发展学院教授、国家发展与战略研究院研究员郑凤田告诉《法制日报》记者,大家对农药爱恨有加,一方面,粮食生产离不开农药,另一方面,农药的滥用对食品安全有影响,令消费者担忧不已。

郑凤田认为,正是在这样的背景下,我国对《农药管理条例》进行修订,以调整现行规定在农药管理体制、制度等不适应形势发展的内容。

中国农药工业协会副会长兼秘书长李钟华对《法制日报》记者说,虽然《农药管理条例(修订草案)》的正式文本还没有公布,但根据目前消息来看,国家会依法对农药实行更加严格的管理,有助于提升农产品从农田到餐桌的安全性。

执行《农药管理条例》是关键

《农药管理条例》于1997年发布实施,标志着我国农药监督管理步入法制化轨道。2001年,国务院对《农药管理条例》进行过小幅修订。

20年来,我国已经从农产品数量严重不足的阶段走向粮食生产12年连续丰收的阶段,如今,农产品短缺的问题已经基本解决,数量上的供求矛盾基本缓解。

与此相应的是,今年的“中央一号文件”提出:全面提升农产品质量和食品安全水平。坚持质量兴农,实施农业标准化战略,突出优质、安全、绿色导向,健全农产品质量和食品安全标准体系。

“中央一号文件”还提出:加快健全从农田到餐桌的农产品质量和食品安全监管体系,建立全程可追溯、互联共享的信息平台,加强标准体系建设,健全风险监测评估和检验检测体系。

在专家看来,正是在此新形势下,需要对《农药管理条例》在体制、制度、措施等方面进行较大幅度的修订,以保障“餐桌上的安全”。

《农药管理条例(修订草案)》规定,国务院农业主管部门负责全国农药监督管理工作,包括农药登记、生产许可、经营许可、违法行为处罚等。

李钟华认为,《农药管理条例(修订草案)》调整了农药管理体制,将改变农药管理“九龙治水”的现状。将农药生产管理职责统一划归农业部门并强化监管手段,表明国家对农药行业的管理将更加明确,同时也会更加严格,有利于解决重复监管、监管盲区并存的问题。

郑凤田告诉《法制日报》记者,农药管理实行统一管理,正是此次修订的一个亮点,从几个部门管到现在一个部门管,解决了监管缝隙和互相推诿责任的问题。

《农药管理条例(修订草案)》还规定,对农药生产经营实行许可制,鼓励减少农药使用量,加强剧毒、高毒农药监管；对农药使用者义务作出详细规定,包括不得将剧毒、高毒农药用于防治卫生害虫,蔬菜、瓜果、茶叶、菌类、中草药材的生产,水生植物的病虫害防治,不得在饮用水水源保护区内使用农药等。

郑凤田认为,《农药管理条例》修订后,关键还在于执行。现实中,生物农药价格贵、效果不高,价格不高、见效快的农药往往是剧毒的,这将给农业监管部门带来监管上的难题。此外,我国的农药生产、流通、销售环节存在诸多问题,比如经营企业数量多、规模小,监管力量不足。

郑凤田建议,针对农药管理中存在的使用剧毒农药、农药残留超标等问题,可以通过社会共治和第三方监管的途径解决,“消费者对农药是最敏感的,怎样将消费者的力量加入到监督体系中,加强第三方监管,值得考虑”。

据悉,农业部正抓紧制定《农药登记管理办法》《农药经营许可管理办法》《农药生产许可管理办法》等配套规章,为修订后《农药管理条例》的正式实施做好各项准备工作。

李钟华向《法制日报》记者表示,随着相关操作细则的出台,农药管理制度更具有可操作性了。

制图／高岳