“目前补充耕地国家统筹还处于起步阶段，这项改革由国土资源部会同有关方面组织实施，各地不要擅自行动。”3月27日，国土资源部部长姜大明在由国土资源部、农业部、中央农村工作领导小组办公室联合召开的视频会议上表示。

早在今年1月，中办、国办就联合下发了《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（以下简称《意见》）。《意见》进一步明确补充耕地“县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充”的基本原则。而在这期间，国土资源部也正着手筹划耕地补偿指标的市场化定价和交易机制。

补充耕地国家统筹正探索

长期以来，我国通过实施耕地占补平衡制度，在满足各种建设用地、保障经济发展的同时，很好地抑制了耕地面积的减少，实现了全国耕地面积的基本稳定，保持了足够的耕地面积用于农业生产。

但随着耕地占补平衡制度的实施，全国不同类型地区资源禀赋差异日益凸显，一些后备耕地资源贫乏的地区日益表现出难以实现补充耕地的要求，直接冲击着耕地占补平衡制度的实施。

姜大明在会上指出，要紧紧抓住耕地占补平衡这个“牛鼻子”，以破解占补平衡难题为重点，带动耕地保护目标任务全面落实。

以前，占补平衡不能突破县域，一直备受诟病。2016年中央一号文件提出，“研究国家重大工程建设补充耕地由国家统筹的具体办法。”

“如果不统筹，一些耕地后备资源匮乏的地区实际是做不到占补平衡的，甚至会出现为了补充耕地而破坏资源环境的问题，反而影响了耕地红线的保护。”中国农业大学土地资源管理系主任朱道林教授表示，相应地，有针对性地实施国家统筹，才能做到真补、实补。

《意见》要求，根据各地资源环境承载状况、耕地后备资源条件、土地整治新增耕地潜力等，分类实施补充耕地国家统筹。重点针对两种情况：一是针对“耕地后备资源严重匮乏”的直辖市，二是针对“资源环境条件严重约束”的省份“实施国家重大建设项目”的补充耕地，可以申请国家统筹，并要承担补充耕地所需资金。

但探索资源匮乏省份补充耕地国家统筹，不是对耕地占补平衡制度松绑。姜大明强调，目前补充耕地国家统筹还处于起步阶段，这项改革由国土资源部会同有关方面组织实施，各地不要擅自行动。

朱道林在接受《中国科学报》记者采访时表示，为有效实施国家统筹补充耕地，必须有具体的技术规范和标准作为支撑。如对耕地资源禀赋匮乏到什么程度才可以申请国家统筹，应有具体的界定；需尽快出台具体的实施细则，为进一步地方申请、国家批准提供依据和准则。

此外，朱道林建议进一步细化与完善农用地分等定级成果，为核定国家统筹补充耕地质量提供标准。

市场化交易行为应运而生

事实上，近年来一些地方因耕地后备资源枯竭，耕地保护压力越来越大，于是在实践中开始探索开展异地占补平衡，占补平衡指标市场化交易行为也应运而生。

2001年以来，浙江、江苏、安徽等省相继开展了占补平衡异地调剂工作，并不断完善相关制度，充分发挥了市场在土地资源配置中的主导作用，如安徽省建立了省级耕地占补平衡指标交易市场。

“最初政策是规定只能在县内交易，但问题是有资源的地方才有指标卖，这个地方恰好建设用地的需求又不旺盛，指标交易价格就上不去。”国土资源部土地整治中心副主任勋文聚表示，如果跨市、跨省交易，不就能卖出一个好价钱了吗？

但实际并不是想象的那样。“我国省域范围比较大，新造出来的耕地跟所占用耕地之间的质量差异较大。允许卖指标，但指标并不显现质量的概念。”勋文聚告诉《中国科学报》记者，这就造成了“隐形的亏空”。

此外，勋文聚也考虑到了生物多样性的问题。“有些地被占了可能就永远补不上了。”勋文聚说。

在国土资源部耕地保护司农地管制处处长孙鲁平看来，随着“先补后占”的范围逐步扩大，土地整理复垦开发项目持续实施与验收，各地耕地储备库将储备一定数量的补充耕地，从补充耕地储备库中划转指标将成为一种普遍的做法。

一直以来，耕地占补平衡被看作经济社会发展倒逼的产物。“要依法推进，在技术、市场规则上，尽可能完善一些，否则就容易出现问题。”勋文聚说。

国土资源部土地整治中心专家调研发现，一些地方由于缺乏有效监管和完善的市场化交易规则，土地整治项目、新增耕地指标和指标交易收益往往成为“纸面上的文字与金钱的游戏” 。

因此，勋文聚也建议国家统一收购、统一销售。“交易指标的系数就应该考虑生态补充，不仅是数量对等、质量相当，这样的占补平衡在设计完之后才能进入市场交易，否则产品是不完善的。”勋文聚说。

也有专家建议，国家应尽快出台规范占补平衡指标市场化交易的意见，对占补平衡指标产生、指标交易、指标使用以及收益分配等关键环节作出明确规定。