我们可以参考一下不久前成立的“中国（上海）自由贸易试验区”的做法，在高等教育领域列一个“负面清单”，仅仅规定高校不能做哪些动作，而将除此之外的所有自由权交给学校。
■本报记者 陈彬
对于国内的各部属高校而言，今明两年可称得上是“大学章程制定年”——根据教育部规划，所有“985工程”建设高校要在今年6月底前完成章程制定工作，“211工程”建设高校要在今年年底前完成，其他中央部门所属高校也要在2015年底前完成。
教育行政主管部门、高校等相关部门对于大学章程的重视，体现了我国对现代大学制度建设的关注，也使按照大学章程依法治校成为实现教育现代化的必然选择。然而，在全国政协委员、华东理工大学副校长钱锋看来，在高等教育需要继续深化改革的今天，虽然大学章程制定使大学步入了“宪章”时代，但我国公立高校在相关方面依然存在较多亟待改革的问题。
如何保障制度的法律效力
《中国科学报》：有关部门自启动“大学章程”制定计划以来，已有两年时间。您认为未来的大学章程能够很好地解决“依法治校”问题吗？
钱锋：在我看来，大学章程的实施能切实推进现代大学制度建设，形成新的治理体系，发挥维护教师学生的权益、尊重学术权力等作用，但也的确存在一些不确定性。而这些不确定性若不能有效解决，会影响章程的实施效果。
首先，大学制度的法律效力得不到有效保障。根据《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《办法》），大学章程是大学依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则，是现代大学制度的核心内容。但从制定过程来看，章程制定主体的组成与现代法人制度不相适应。我国公立高校的举办者是国家和地方政府，《高等教育法》明确规定高校是独立的法人。《办法》虽明确了章程的地位和制定主体，但又要求教育主管部门核准高校章程，这就导致大学难以成为真正独立的法人，直接影响章程的法律效力。
其次，治理结构中的权力关系难以平衡。在我国，大学身份及使命的复杂性决定了其权力主体的多元化与权力客体的多样性，这使得《办法》虽然要求章程必须明确举办者的职责与义务，但实践中，大学章程很难规定政府权责。另外，学术权力与行政权力的冲突与协调贯穿大学整个发展过程，高校章程对学校其他机构及民主决策机制规范不足，学校内部管理体制尚不完善。大学章程作为校内“宪法”要平衡好党委领导权、校长行政权、教授学术权、师生民主监督权，实现多种权力的有效、有序运行还有一定的难度。
最后，章程核准生效之后如何实现有效监督也是个问题。我国公立高校缺乏科学分类，“同质化”发展现象严重，办学定位不明确。由于缺乏准确的办学定位与目标指引，高校内部质量保障体系所涉及的资源配置、制度规范、评估指标体系等的设计缺少针对性。虽然《办法》规定了高校应指定专门机构监督章程的执行情况，受理对违反章程的管理行为、办学活动的举报和投诉，但这样的监督很可能存在缺乏执行力的问题。
权力制衡和监督机制需成熟
《中国科学报》：针对这些问题，您认为我们又该采取哪些措施加以避免？
钱锋：这方面，我们需要健全和改革的工作还有很多，比如针对大学章程法律效力得不到保障的问题，可以将权威立法机构作为大学章程的核准主体，并尽快细化大学章程的上位法——《教育法》《高等教育法》与章程相关的细则，使大学章程的制定有权威法律条款作为依据。再比如进一步理顺政府与大学的关系，使政府由直接管理转变为间接管理，由具体管理转变为宏观管理，由硬性管理转变为软性管理，从而建立与社会主义市场经济体制相适应的教育体制，确保高校依法自主办学等。
《中国科学报》：您所提到的协调措施主要涉及高校与外部体制机制之间的关系，在高校内部，是否也需要进行一定调整？
钱锋：是的，在高校内部，我们需要优化大学组织结构，健全治理体系，不断完善“教授治学制度”，从而建立一套成熟的权力制衡和监督机制。行政权力和学术权力要各安其位、各司其责，相互匹配、相互制约，避免任何形式的专权、强权。明确规定高校行政权力的服务性质，把现行的“领导型”行政权力规约为“服务型”行政权力，保障教授对学术事务的治理。
同时，通过建立健全教职工代表大会制度、学生代表大会制度、校友会制度等多种形式，畅通意见表达渠道，最大限度地保障利益相关者的知情权和参与权。院系所及以下领导通过民主选举方式产生，选举前，候选人在公开场合向本单位职工表达自己的管理规划及其他有关观点，并展示其管理才能。这是解决现行院系领导主要对上负责而不大对下负责的问题和提高办学效率的良方之一。
优化配置“上下游”
《中国科学报》：在您看来，您所提及的这些措施是一种并列关系，还是一个“关键措施”？
钱锋：基本上是一种并列关系，当然也会有一些交叉，但问题的关键其实并不在于此。
应该说，目前不管是高校还是教育主管部门，对章程具体条目的制定已经非常细致，但这些章程制定完成后又该怎样办？相关的教育主管部门还需不需要后续的管理？如何管理？这才是关键问题。
具体地说，制定大学章程的一个重要目的就是建立现代大学制度，规范办学行为，提升高校的办学自主性。但在另一方面，现阶段国内的体制机制又离不开教育主管部门的管理与协调，我们的改革不能一下子放开，需要一个稳定的推进过程，这中间的“度”该如何把握，制度该如何细化，需要有关部门作深入的思考。
《中国科学报》：您是否认为目前我们的后续制度还没有建立起来？
钱锋：的确如此，我们不能仅仅将关注点聚焦于章程本身，无论章程做得多详细，都必须有一个保障制度执行的“体系”。
事实上，在整个教育改革的过程中，制定详细的章程只能算是“中间部分”，在它的“上游”存在着教育主管部门如何放权的问题；而在下游，也有包括行政部门在内的各关联方如何遵守章程的问题。目前，我们诚然要集中精力制定好章程，但更重要的是要考虑对“上下游”如何优化配置。
当然，在政府放权方面，教育主管部门在近期其实已经做了很多工作，但一些根本的思路还没有大的改变，即依然停留在“要你做什么”的阶段。其实我们可以参考一下不久前成立的“中国（上海）自由贸易试验区”的做法，在高等教育领域列一个“负面清单”，仅仅规定高校不能做哪些动作，而将除此之外的所有自由权交给学校，这就将“要你做什么”转变为“不能做什么”，高校的自主权也就相应提升了。
在今年的两会上，有全国政协委员提出，要“管住政府闲不住的手”，这句话给我留下太深的印象。在高等教育领域，我们同样需要政府管住这双手。只有这样，我们的大学章程才能真正发挥作用，我们的高等教育也才能提升到一个全新的水平。
《中国科学报》 (2014-03-20 第7版 观察)
