《全国种植业结构调整规划（2016-2020年）》是我国农业适应形势，主动应对供给侧结构性改革的重大举措，是政府充分研判全球供需形势、我国农产品供给安全以及我国资源环境承载力后，作出的重要战略部署。

■本报记者 张晴丹

4月28日，农业部印发《全国种植业结构调整规划（2016-2020年）》（以下简称《规划》）。《规划》着眼于“十三五”，对当前和今后一段时期的种植业结构调整进行了详细的安排和部署，以改变种植业结构不协调而导致的矛盾变化，适应经济发展新常态，全面提高发展质量，全力保障国家粮食安全和重要农产品有效供给。

随后，在5月5日农业部举办的新闻发布会上，农业部副部长余欣荣表示，根据农业部农情调度和各地反映，目前农业种植结构调整开局良好。

“此次出台的《规划》，是我国农业适应形势，主动应对供给侧结构性改革的重大举措，是政府充分研判全球供需形势、我国农产品供给安全以及我国资源环境承载力后，作出的重要战略部署。”中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员罗其友在接受《中国科学报》记者采访时如是说。

记者在采访中了解到，当前，我国农业农村经济正发生着深刻变化，在粮食产量实现“十二连增”后，我国农业的主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾。种植业是农业的重要基础，其持续稳定发展为经济提升和改革大局提供了有力支撑，但是一些老问题也不断累积、新矛盾不断涌现，面临不少困难和挑战。

调整玉米是重点

过去，解决温饱问题是人们最关心的事情，粮食供给不足成为社会主要矛盾，解决13亿人口吃饭的问题尤为重要。随着几十年农业翻天覆地的变化和发展，现在是结构性的供过于求和供给不足同时存在。

余欣荣指出，从种植业来看，小麦、稻谷口粮品种供求基本平衡，玉米出现了阶段性供大于求；大豆的供求缺口逐渐扩大，去年有8000多万吨进口量。同时，棉花、油料、糖料受到资源约束和国际市场的冲击，进口增加。

“这就是当前的基本情况。小麦和稻谷口粮生产供求基本平衡，库存里主要还是玉米比较多。”余欣荣说。

“品种结构严重向粮食倾斜，粮食里玉米的大量生产，挤占了其他作物，尤其是很多本不应该生产玉米的地方，这几年也一直‘跟风’生产玉米。”中国人民大学农业与农村发展学院教授、农村发展研究所所长孔祥智在接受《中国科学报》记者采访时表示。

“玉米出现阶段性、相对性的过剩，对仓储和销售企业也会造成较大的压力。”罗其友表示。

根据《规划》内容，今年要把玉米作为农业结构调整的重点对象，玉米结构的调整，也是农民关注度最高的一项，市场主体都积极参与到玉米结构调整的队伍中来，呈现出一些新的态势。

去年，农业部制定并下发了《“镰刀弯”地区玉米结构调整的指导意见》（以下简称《意见》），提出“保产能、适当调、产业化”的调整思路，适当调减非优势区域特别是“镰刀弯”地区的玉米面积。

余欣荣表示，玉米是高能量而且产业链很长的农作物，它的后续加工产业链很长，所以“我们还要提出以产业的理念来推动玉米的转化，实现农民增收、地方经济能够比较好的发展”。

据介绍，玉米又是养殖业的基本饲料来源，可以促进畜牧业、加工业发展。同时，玉米是生物燃料的好原料，具有很好的加工转化能力。因此，要提升玉米的综合效益，也是这次玉米种植结构调整的重要内容。

记者了解到，为了维护玉米调整区农民的利益，农业部会同财政部整合了32.5亿元资金，来支持玉米种植结构调整。

在工作部署上，农业部把玉米的调减与粮豆轮作、粮改饲试点、玉米收储制度改革协同配套，重点就是调减东北冷凉区、北方农牧交错区等“镰刀弯”地区的非优势产区，积极引导农民改种大豆、薯类杂粮、青贮玉米、优质饲草。

根据农业部消息，预计今年玉米意向种植面积调减2000万亩以上，大豆面积恢复性增加，预计今年可增加600多万亩。

“三箭齐发”是亮点

当前，我国重要农产品受国际粮食价格的影响，价格上升通道遇到“天花板”，生产成本遇到“地板”抬升阻击，这样的“双板”约束使生产者效益进一步提高的空间收窄。

此外，因租地价格和劳动力价格的上升，生产成本逐年抬高。从长远看，农资价格上行压力加大、农业生产用工成本上升、全社会工资水平上涨的趋势难以改变，农业生产已进入一个高成本时代，种植效益偏低问题越来越突出。

随着工业化城镇化快速推进，一部分耕地因此被占用，一部分农业用水空间被挤压，农业生产的“硬约束”加剧。

“我国农业资源环境受到水资源短缺、水土流失、面源污染、地膜污染等威胁越来越重，迫切需要结构调整，使作物品种、耕作制度更加适应环境要求。”罗其友表示。

在新形势下，《规划》对这些问题作出了指示，提出了国家粮食安全战略和藏粮于地、藏粮于技战略，坚持市场导向、生态优先，巩固提升粮食产能，推进种植业结构调整，优化品种结构和区域布局，构建粮经饲统筹、农牧结合、种养加一体、一二三产业融合发展的格局，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。

在孔祥智看来，这次《规划》里非常显著的亮点就在于“三个结合”：粮食作物、经济作物、饲草作物的结合，即所谓的粮经饲三元种植结构结合；生产和生态的结合；用地、养地的结合。

罗其友也表示，《规划》提出的保口粮作物、扩大饲用（饲料饲草）作物和养地作物，构建更具适应性、持续性和竞争力的粮经饲三元协调发展作物结构，的确是本次调整的一大特点。

“协调生产和生态之间的关系，这个很重要，必须在‘十三五’期间做到这一点。”孔祥智强调，我们要生产这么多农产品出来，不能不顾及生态。

专家指出，如何将“用”“养”相结合，也是《规划》重点强调的地方。用地的同时要养地，不能光采用掠夺性使用的方式，让土地得到一定的“休息”。“如何养？主要是采用轮作的办法。”

比如，《规划》指出，要实行玉米大豆轮作、玉米苜蓿轮作、小麦大豆轮作等生态友好型耕作制度，发挥生物固氮和养地肥田作用。

余欣荣指出，要打好“组合拳”。做好加法，树立大食物观，面向整个国土资源，全方位、多途径地开发食物资源。做好减法，立足资源条件和市场需求，调减地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区农业种植活动，减轻环境压力。做好乘法，充分利用光、温、水、气、土和生物资源，改变单一种植模式，建立合理轮作制度，改良土壤、提升地力，统筹好经济效益、社会效益和生态效益，从而实现农业资源永续利用。

第四轮结构调整意义重大

改革开放以来，我国农业结构大体经历了四轮的调整。第一轮，是上世纪80年代中期，结构调整的重点是压粮扩经。第二轮，是上世纪90年代初期，出现了“卖粮难”现象，调整重点变为发展高产、优质、高效的“三高”农业。第三轮，是上世纪90年代末，粮食产量创历史新高，“卖粮难”再次出现，调整使水稻、小麦、玉米三大主粮面积大幅调减。

此次《规划》的出台是第四轮结构调整。“总体来看，《规划》全面地分析和总结了我国当前农业种植业所面临的方方面面的问题，也提出了一系列可行的措施。”孔祥智肯定了《规划》的效用。

在罗其友看来，《规划》的出台，对我国加快转变农业发展方式，推进种植业结构调整，提升生产的科技水平和市场竞争力，促进农业提质增效和可持续发展等方面有着重要的意义。

“随着经济的发展，特别是城镇化的快速推进，农产品商品性需求规模急剧增加，居民消费的水平和结构稳步升级。”罗其友表示，通过此番调整，可以使得产业结构更加适应消费及市场需求，满足消费者多样化的需求。

此外，通过《规划》的调整，还可以使得种植业结构更加适应产业结构转型升级需要，使得产业布局更加与地区资源环境相匹配，使得种植业结构能更有效地应对国际市场冲击。

“过去一些不具体的政策，可以通过《规划》得以落实了。”孔祥智说。

农业部种植业管理司司长曾衍德表示，农业部将重点抓好三件事：一是强化宣传引导；二是推进政策落实；三是促进产销衔接。

目前，正值北方春播的高峰期，曾衍德提出要采取多种形式解读玉米收储制度改革重点内容，让农民了解政策的内涵和要求，精细算账、安排结构。其次，会同财政等部门，抓紧把粮豆轮作、粮改饲等各项补助政策尽快兑现到户、落实到田。并且通过举办展销会、博览会等形式，推介杂粮杂豆等特色农产品，扩大市场消费等。