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2015年、2016年中央一号文件以及“十三五”规划都相继提出建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，农业部部长韩长赋表示，“两区”建设是继永久基本农田划定后，中央在保障粮食安全上的又一重大决策部署。但“两区”该如何建设，并没有具体设计方案。

■本报记者 秦志伟

中国的粮食到底是多了还是少了？一面是粮食产量连续多年增长，一面是粮食进口逐年增加，社会舆论对此评论不一，但确保谷物基本自给、口粮绝对安全是不变的主题。

在日前召开的全国永久基本农田划定工作现场交流会上，农业部部长韩长赋表示，同步推进建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区（以下简称“两区”）。据悉，“两区”建设是继永久基本农田划定后，中央在保障粮食安全上的又一重大决策部署。

记者了解到，这并不是我国首次提出建设“两区”。2015年、2016年中央一号文件以及“十三五”规划都相继提出“建立‘两区’，确保稻谷、小麦等口粮种植面积基本稳定”。

但“两区”该如何建设，并没有具体设计方案。2016年初，受国家发改委和农业部委托，中国农业科学院农业资源与农业区划所农业布局与区域发展创新团队开展了“两区”划定研究工作，并于近日结题。“这只是初步工作，具体方案还在协商中。”上述团队首席科学家罗其友研究员告诉《中国科学报》记者。

粮食生产形势深刻变化

众所周知，我国粮食已经“十二连增”，棉油糖、肉蛋奶、果菜茶、水产品等重要农产品亦供应充足，农民收入突破万元大关，连续第六年高于GDP和城镇居民收入增幅。

与此同时，粮食生产矛盾问题也开始集中凸显，如农业科技含量不高、竞争力不强等短板日益突出，支撑农业发展的资源环境已逼近极限。专家表示，整个农业的发展亟待“提质增效”。

“十三五”时期，粮食生产的环境都在发生深刻变化，韩长赋认为，我们不追求粮食连续增产，但必须巩固和提升产能，确保谷物基本自给、口粮安全。

“战略上要坚持藏粮于地、藏粮于技；战术上要重点加强粮食主产区、粮食生产功能区和重要农产品生产保护区建设，大规模推进农田水利、土地整治、中低产田改造和高标准农田建设，把饭碗牢牢端在自己手上。”韩长赋说。

2015年一号文件提出，在确保谷物基本自给、口粮绝对安全的前提下，基本形成与市场需求相适应、与资源禀赋相匹配的现代农业生产结构和区域布局，其中一项就是制定划定粮食生产功能区和大豆、棉花、油料、糖类等重要农产品生产保护区的指导意见。

在罗其友看来，“两区”的提出是国家围绕粮食安全，推动农业区域化布局的延续与深化，“除了强调重点关注产能而不是产量外，最明显特征是与目标作物结合起来”。

据罗其友介绍，新划定的“两区”主要聚焦八大作物，即小麦、水稻、玉米、大豆、油菜、花生、棉花和甘蔗。

事实上，早在这之前，浙江省就率先尝试建设粮食生产功能区。2008年7月，杭州市提出进行粮食生产功能区建设，随后宁波市、绍兴市也进行了试点。2010年1月，在总结杭州、宁波和绍兴三市成功经验基础上，浙江省下发了《关于加强粮食生产功能区建设与保护工作的意见》，正式启动全省粮食生产功能区建设。

中国农科院农业资源与农业区划所助理研究员周振亚向《中国科学报》记者介绍，当时，浙江省启动粮食生产功能区建设背景是粮食生产发展存在基础设施薄弱、经营规模小、技术到位率低、种粮比较收益低等问题。

“而目前整个国内粮食生产受这些因素影响正越来越明显。”周振亚表示，国家也是借鉴浙江省的经验提出“两区”建设。

从保护好耕地资源出发

当前，我国耕地资源供需形势极为严峻，耕地数量不断减少，质量不断下降，人地矛盾尖锐，宜农后备土地资源紧张，通过保障耕地安全的方式实现粮食安全面临巨大挑战。

有调查显示，在全国2800多个县级行政区中，除850多个城市的建成区外，有660多个县的人均耕地面积不足0.5亩，低于国际公认的0.8亩警戒线。

罗其友介绍，划定“两区”需要聚焦目标地块，这与基本农田有了密切联系。在2015年中央一号文件提出“两区”建设后，社会便质疑“这与基本农田划定一样吗？还是做些重复性的工作？”

“‘两区’聚焦的目标地块在数量上要小于基本农田，在空间上又有重合。”罗其友告诉记者。

近日，农业部发布《耕地质量调查监测与评价办法》。农业部种植业管理司司长曾衍德也介绍，我国耕地长期高强度、超负荷使用，退化、污染、基础地力下降等问题突出，已成为制约农业可持续发展和粮食综合生产能力提升的关键因素。

“加强耕地质量保护，首先需要通过建立耕地质量调查监测体系、开展耕地质量评价，摸清我国耕地质量底数。”曾衍德说。

在基本农田的基础上，永久基本农田在十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出。此后，相关部委曾发布多个文件推进永久基本农田的划定。

2014年，国土资源部、农业部联合下发《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》，要求在已有划定永久基本农田工作的基础上，将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田，最大限度地保障粮食综合生产能力，确保实有耕地面积基本稳定和国家粮食安全。

粮食利益补偿机制须完善

粮食是基础性的准公共产品，是国民经济的战略性物资，是涉及国计民生的关键商品。

目前，我国现行种粮直接补贴是“普惠性”的农业补贴政策。实施初期，在提高农民种粮积极性、增加农民收入上发挥了重要作用，但近几年种粮直接补贴政策产生的激励作用并不明显。

湖南省社科院对湖南粮农的调查结果显示，有近七成农户认为种粮直接补贴政策对粮食生产的积极性激励作用不明显。“一些产粮大县慢慢变成穷县，一些地方已改叫生态大县，这样可以有资金支持。”罗其友说。

“国家实施产粮大县奖励政策10年来，对产粮大县给予了大力支持，在一定程度上缓解了产粮大县财政困难，但实际情况仍不乐观。”全国人大代表、吉林省财政厅厅长邹继宏表示。

以吉林省为例，2013年，33个产粮大县人均可用财力为3457元，比13个非产粮大县平均水平6585元低3128元，比全省平均水平5816元低2359元。33个产粮大县地方财政收入占财政支出的平均比重仅为31.8%，其余68.2%仍需靠上级转移支付解决。

此外，邹继宏认为，粮食主产区粮食政策性财务挂账负担沉重。“近几年在国家的大力支持和帮助下，虽然已消化部分粮食政策性财务挂账，但目前挂账余额依然很大，财政支付利息负担沉重。”邹继宏说。

专家认为，这实质上是因为国家粮食安全的区域功能定位没有将粮食提供者和受益者范围界定清楚，粮食生产责任主体与受益者之间没有建立起匹配的利益互动关系。

“‘两区’划定的方案也考虑到这一点，要聚焦生产主体，健全利益均衡机制，充分调动农户和地方政府的积极性。”罗其友告诉记者。